W demokracji konstytucyjnej dwuizbowość ma istotne znaczenie ustrojowe. Pozwala na konsekwentne przestrzeganie zasady podziału i równowagi władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Jej celem jest ochrona praw jednostki przed niebezpieczeństwami wynikającymi z koncentracji władzy. Powierzenie władzy ustawodawczej zarówno Sejmowi, jak i Senatowi ma zapobiec negatywnym skutkom jej skupienia w obrębie większości parlamentarnej.
Historia polskiego parlamentaryzmu pozwala dostrzec powiązanie między dwuizbowością parlamentu a suwerennością państwa w jej tradycyjnym rozumieniu, co miało wpływ na przywrócenie Senatu w ramach reform ustrojowych, zapoczątkowanych w 1989 r.
Senat RP i jego znaczenie
- Dwuizbowość wzmacnia podział i równowagę władz oraz ogranicza ryzyko koncentracji władzy ustawodawczej.
- Senat ma demokratyczną legitymację: tworzy go 100 senatorów wybieranych w wyborach powszechnych, bezpośrednich i tajnych.
- W niektórych sprawach Senat działa na równych prawach z Sejmem, zwłaszcza przy zmianie konstytucji i wybranych umowach międzynarodowych.
- Senat uczestniczy w stanowieniu prawa, rozpatrywaniu petycji, sprawach referendalnych i wykonywaniu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
- Izba bierze udział w powoływaniu wybranych organów państwa, rozpatruje sprawozdania i prowadzi działania związane z Polonią.
Kompetencje Senatu RP
W myśl Konstytucji RP w Senacie zasiada 100 senatorów, wybieranych w wyborach powszechnych i bezpośrednich, w głosowaniu tajnym. Kodeks wyborczy stanowi, że to wybory większościowe, przeprowadzane w okręgach jednomandatowych. Senat dysponuje zatem legitymacją demokratyczną równą sejmowej.
Zarazem jednak, w duchu tradycji polskiego parlamentaryzmu, obowiązująca ustawa zasadnicza i praktyka jej stosowania przesądzają o nierównoprawnej pozycji izb. To Sejm decyduje ostatecznie o kształcie ustawy przekazywanej prezydentowi do podpisu i o losach weta prezydenckiego. Jedynie Sejmowi konstytucja powierza udział w powoływaniu rządu i sprawowanie kontroli nad jego działalnością, wybór sędziów Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a także daje prawo do pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu, jednakże z wyjątkiem postawienia w stan oskarżenia Prezydenta RP oraz pociągnięcia do odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu senatora za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej. Zakończenie kadencji Sejmu powoduje zarazem ustanie pełnomocnictw Senatu.
Nierównoprawność Izb nie dotyczy jednak zmiany konstytucji. Może ją zainicjować również Senat. Dokonanie tego z inicjatywy Sejmu wymaga zgody Senatu udzielanej bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów, w terminie nie dłuższym niż 60 dni od uchwalenia ustawy zmieniającej konstytucję.
Obie izby na równych prawach – każda większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby swoich członków – uchwalają ustawę o wyrażeniu zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej, na podstawie której ma nastąpić przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach organowi międzynarodowemu lub organizacji międzynarodowej. Rada Ministrów współpracuje z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej w Unii Europejskiej, w szczególności w zakresie stanowienia prawa unijnego, wnoszenia skarg do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz sprawowania przez przedstawicieli rządu prezydencji składów Rady. Senat może podjąć uchwałę dotyczącą wniesienia do Trybunału Sprawiedliwości UE skargi w sprawie naruszenia zasady pomocniczości przez akt prawodawczy Unii.
Senat na równych prawach z Sejmem współtworzy Zgromadzenie Narodowe. Obecność zarówno senatorów, jak i posłów jest tak samo istotna dla wypełniania jego funkcji, a więc dla przyjęcia przysięgi składanej przez Prezydenta RP obejmującego urząd oraz wysłuchania jego orędzia. Głosy senatorów znaczą tyle samo, co głosy posłów, kiedy Zgromadzenie Narodowe podejmuje uchwałę o postawieniu Prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu albo o uznaniu trwałej niezdolności Prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia. Marszałek Senatu przejmuje obowiązki prezydenta RP, jeżeli nie może ich wykonywać Marszałek Sejmu tymczasowo do tego powołany.
Jako jeden z dwóch organów władzy ustawodawczej Senat ma prawo do inicjatywy ustawodawczej i uczestniczy w uchwalaniu ustaw. Bezwzględna większość posłów, działająca w obecności co najmniej połowy ich ustawowej liczby, może jednak odrzucić stanowisko Senatu w sprawie ustawy uchwalonej przez Sejm. Senat nie uczestniczy w rozpatrywaniu weta prezydenckiego do ustawy, bierze jednak udział w usuwaniu niezgodności ustawy z konstytucją w zakresie stwierdzonym przez Trybunał Konstytucyjny, działający na skutek wniosku prezydenckiego skierowanego do niego przed podpisaniem ustawy przez głowę państwa.
Konstytucja powierza Marszałkowi Senatu i grupie 30 senatorów obowiązek czuwania nad przestrzeganiem jej postanowień, dając im możliwość występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami w sprawach dotyczących zgodności prawa z ustawą zasadniczą, a także zgodności z konstytucją celów lub działalności partii politycznych.
Istotną rolę ustrojową odgrywa – ukształtowana w praktyce i mająca oparcie w jego regulaminie – działalność Senatu na rzecz wykonywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie ustaw. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zgodności ustawy z konstytucją Marszałek Senatu kieruje do Komisji Ustawodawczej w celu zbadania konieczności ewentualnego zainicjowania działań ustawodawczych. Zadaniem tej komisji jest przedłożenie Marszałkowi Senatu wniosku o podjęcie inicjatywy ustawodawczej.
Senatowi przysługuje prawo wyrażenia zgody na zarządzenie przez prezydenta RP referendum ogólnokrajowego w sprawie o szczególnym znaczeniu dla państwa. Uchwałę w tej sprawie Senat podejmuje bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Senat może również wystąpić z wnioskiem do marszałka Sejmu o przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego, przedstawiając propozycje pytań lub warianty rozwiązań w sprawie, która ma być poddana pod referendum.
Do Senatu należy również rozpatrywanie petycji, z którymi mogą występować obywatele, korzystając z prawa przysługującego im na mocy konstytucji. Marszałek Senatu kieruje petycję do Komisji Petycji, która rozpatruje to wystąpienie albo przekazuje je właściwemu organowi władzy publicznej. Skutkiem rozpatrzenia petycji może być przedłożenie marszałkowi Senatu przez komisję wniosku o podjęcie inicjatywy ustawodawczej wraz z projektem ustawy.
Senatowi przysługuje prawo dokonywania wyboru oraz wyrażania zgody na powołanie i odwołanie organów państwowych. Senat wybiera i odwołuje dwóch senatorów wchodzących w skład Krajowej Rady Sądownictwa, a także dwóch członków Kolegium Instytutu Pamięci Narodowej, powołuje i odwołuje członka Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz członka Państwowej Komisji ds. przeciwdziałania wykorzystaniu seksualnemu małoletnich poniżej lat 15, a także trzech członków Rady Polityki Pieniężnej. Od zgody Senatu zależy – po ewentualnym zapoznaniu się z wyjaśnieniami zainteresowanych i ich odpowiedziami na pytania senatorów – powołanie Rzecznika Praw Obywatelskich oraz ławników Sądu Najwyższego, a także powołanie i odwołanie: Prezesa Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Dziecka, Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej.
Senat rozpatruje sprawozdania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji – organu powołanego do strzeżenia wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Odrzucenie sprawozdania przez Senat stanowi jedną z przesłanek wygaśnięcia kadencji wszystkich członków Krajowej Rady. Ponadto Senat rozpatruje sprawozdania oraz informacje przedstawiane przez Trybunał Konstytucyjny, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej.
Praktyka wypełniania zadań konstytucyjnych sprzyja wypełnianiu przez Senat swego rodzaju funkcji kontrolnej, a w szczególności domaganiu się od przedstawicieli rządu obecności i udzielania przez nich informacji w związku z senackimi pracami ustawodawczymi i związanymi z członkostwem w Unii Europejskiej. Znaczącą rolę kontrolną odgrywają oświadczenia senatorów związane z wykonywaniem przez nich mandatu i pisemne odpowiedzi na te oświadczenia, udzielane przez członków Rady Ministrów.
Do tradycji II Rzeczypospolitej i aktualnej praktyki uczestnictwa Senatu we współpracy międzynarodowej nawiązuje zaangażowanie tej Izby we współdziałanie z organizacjami polonijnymi w różnych krajach świata.
dr hab. Ryszard Piotrowski